公共管理学研究

[摘要]公共政策执行的研究视角主要有组织学视角、制度分析视角和网络分析视角，而这些视角大多将政策执行视为政府内部事务，相对忽视了社会力量对政策执行的影响，对两者共同作用于政策执行的研究则更少。精准扶贫作为一项国家政策，其执行效果受到地方政府、社会组织、市场、个体等多元力量的影响。通过对云南河边村精准扶贫的案例考察，并将之置于“社会动员-权力嵌入”的双重分析框架中进行解读，可以清晰地看到我国公共政策执行过程中的调研诊断、示范引领、情感渲染、情理交换等社会动员方式，又可以看到政策宣传、政策倡导和规划等较强的权力嵌入。研究表明，河边村精准扶贫政策执行已经与基层社会形成了有效嵌入，并进而形塑出一种“双层嵌套结构”，层级控制与社会动员相互融通，中央与地方间权力共享。动员逻辑与权力逻辑相互交汇，促使政策执行顺利完成。同时，该分析视角还可引发对当代中国基层治理等问题的重新思考。

[关键词]社会动员；权力嵌入；政策执行；精准扶贫

“社会动员-权力嵌入”：精准扶贫政策执行研究

——基于河边村精准扶贫的个案研究

中国贫困治理政策演变大致经历了五个阶段:(1)以农村制度改革减少贫困的发展阶段(—年):()以贫困区域为主要对象的有计划、有组织的大规模开发式扶贫推进阶段(—年):(3)以解决贫困人口温饱问题为目标的“八七扶贫”攻坚阶段(—年);(4)以改善贫困地区基本生产生活条件、巩固温饱成果为主要目标的扶贫开发阶段(—年;(5)年以来新的扶贫开发纲要颁布实施和年“精准扶贫”政策的提出，使我国扶贫政策进入以确保全面小康为主要目标的精准扶贫新阶段[1]。习近平同志在十九大报告中指出，要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持大扶贫格局，确保到00年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。精准扶贫是针对传统扶贫模式效率内卷而产生的新思路，是具有中国特点的新工作机制，即由粗放式向精细化方式转变，由“政府负责”的单一模式向“政府主导、社会参与”的多元协同治理的扶贫格局发展。

在中央集权和地方分权的压力体制下，在社会组织、企业、个体等多元力量参与下，如何发挥政府体制优势与非政府的参与优势，两者各自的执行路径是什么，如何实现相互嵌入和合作共治等，这成为精准治贫的关键所在。年，以李小云为代表的扶贫团队在河边村开始探索并实践“政府主导，社会参与，农民为中心”的扶贫方式，至今，河边村成为全国推广的一种新型扶贫模式。同样，河边村也提供了一个多元治贫的鲜活而又具有中国特色的本土案例。基于此，探究河边村扶贫的深层次机理理所当然成为研究的必要。本文将河边村扶贫纳入公共政策执行领域，并将之置于“社会动员-权力嵌入”的分析视域中，具体阐释在由政府单一主体到政府主导、多元参与扶贫的背景下，民间动员策略有哪些及效果如何？政府与社会在政策执行中各自实施路径是什么？

作为我国扶贫领域的最新战略，其主要包含精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，精准扶贫意在对以往扶贫工作的纠偏，靶向扶贫中的目标偏离和精英俘获，展现了扶贫工作新思路。学者们分别从其内涵、困境和措施等方面进行了研究。就其内涵而言，自精准扶贫政策提出以来，学者们便开始对其内涵进行多方面剖析，认为精准扶贫是理论、战略、机制、政策和行为的完整系统，具有整体与个体、经济与救济、能人与大众、悲情与激情等四个维度，是粗放扶贫的对称[-4]，学界对精准扶贫内涵的界定大多基于国家视角，强调国家在这一政策中扮演的角色和发挥的功能。而后，随着精准扶贫政策的实施，其在实践过程中取得了不少成绩，也但暴漏出不少问题，如精英俘获、精准偏离、扶富不扶贫等，学者们对其进行了精准把握，并分析了具体原因。邓维杰认为精准扶贫的实际执行效果并不令人满意，主要原因在于“精准扶贫中出现了对贫困户排斥的现象，要通过购买独立第三方社会服务来协助和监督扶贫中农户具有被动性[5]；汪三贵等指出精准扶贫在精准识别、精准扶持和精准考核方面存在困境，要充分发挥民间组织的力量政府单一执行缺乏监督[6]；左停等从中央-地方关系、社会控制理论、“社会成本”这三种视角对精准扶贫的靶向偏离、实践困境进行理解[7]；李博和左婷对易地搬迁扶贫执行中存在的“背皮”现象以及产业扶贫中存在的权力寻租等进行了探讨[8]。针对上述问题，学者们开始分别从宏观和微观两种研究路径来探究其解决办法。一方面，基于国家整体自上而下的宏观研究路径，如许汉泽指出动员型贫困治理策略在短期内筹集大量资源和项目投入到扶贫领域，改善贫困村的公共物品供给状况的同时，也产生了“扶贫致贫”、"精英捕获"、"碎片化治理"等一系列意外后果[9]；王雨磊认为总体动员慢慢转变为以技术化治理权力为主的局面，然而技术动员无法充分涵盖基层实际，也不能与治理对象实现价值互动[10]；袁小平和杨爽指出精准扶贫要充分发挥市场的激励作用，促进农户和市场合作，增进农户的参与力度[11]；许汉泽和李小云认为精准扶贫既不是纯粹的科层制扶贫模式，也不是完全的运动式治理，而是在实践中呈现出“逆科层化”与“再科层化”的双重逻辑[1]。另一方面，基于微观的研究路径，万江红和苏运勋从贫困客体微观视角指出村民自治组织能力和权威的缺失与不足是导致精准扶贫实践困境的重要原因，要保证村民自治的组织能力和权威实现基层动员[13]；赵晓峰和邢成举对农村合作社与精准扶贫的协同逻辑进行分析，提出要整合国家财政扶贫资源与合作社进行对接，使合作社与普通农户之间建立起紧密的利益联结机制，再吸纳贫困农户的自有资源的扶贫执行策略[14]；袁明宝认为扶贫实践中存在了利益分配矛盾导致干群关系紧张，使基层处于夹心状态，带来扶贫困境，就出现了精准扶贫对治理的吸纳[15]。

综上，已有研究较为丰富，为本文提供了较好的前期基础。但以往研究都把政府作为扶贫的责任主体，即使对社会组织的研究也仅是作为资源的补充，且研究深度有待进一步挖掘。实践表明，精准扶贫进入了多元主体共治阶段，形成了多元利益网络结构，这亟需在理论上探索。笔者认为当前研究仍存在二方面不足：一方面，已有研究多将政策执行置于政府内部进行讨论，而对非政府对政策执行的影响分析不够，对政策执行的深度逻辑和机制分析更不够，且将社会动员植入进行讨论的则少之又少。另一方面，形成具有中国本土解释力的理论分析框架亟需拓展，这需要基于不同地方实践，提炼地方经验，拓展新的分析视角，增加新的分析框架，逐渐丰富政策执行研究。因此，在多元执行主体的情境下，政策执行既非单一的自上而下执行，又非单一的自下而上执行，而是两者交互的一种结果。基于此，本文提出“社会动员-权力嵌入”的分析框架，并对河边村多元主体参与扶贫的机理进行阐释。具体而言，本文尝试从以下二方面进行拓展：一是，对河边村精准扶贫实践进行机制分析，着重分析精准扶贫政策执行的深层机理和行为逻辑。理清府际关系、行政控制、资源输入和地方动员等之间的复杂关系，将社会动员视角纳入，进一步凸显出社会力量和市场力量对政策执行的影响。二是，从自上而下和自下而上相结合的视角，提出“社会动员-权力嵌入”互动的理论分析框架，并通过个案的解读继续深化本分析框架，以进一步弥补当前政策执行研究中“社会面”和“市场面”的缺失，以便刻画出中国政策执行的变迁规律。

（一）由“单一式执行”到“嵌入式执行”

国外对于政策执行的研究经历了不同的阶段，以80年代为分界线。80年代前政策执行研究经历了三个阶段：第一代是自上而下的研究途径，以梅特尔和霍恩、马兹曼尼安、萨巴蒂尔为代表，突出中央政府在政策制定过程中的作用及影响；第二代是自下而上的研究途径，以伯曼、利普斯基、霍金与波特等为代表，认为政策执行过程充满模糊性和冲突，政策执行主体和目标群体的动机及行为影响政策执行；第三代是整合研究途径，以埃默尔、萨巴蒂尔、戈金等为代表，综合考虑决策者和执行者对政策影响。80年代后政策执行研究主要有四种理论视角[16]：一是组织理论视角。梅特尔和霍恩指出了组织理论对于揭示政策执行的重要性，将“组织特征”与“成员意向”作为影响政策执行的重要变量[17]；敦泽尔从官僚机构内部活动的特点出发，剖析了执行主体-官僚机构-内部的信息转换过程导致政策执行失败的缘由[18]；拜尔等人提出了有关政策特点的四个指标即渗透性、规模、创新性以及持续性，并以执行组织内部松散或紧密关系的程度及组织规模的大小为依据，来阐释政策内容和执行组织特点之间的关系对政策执行的影响[19]。二是网络分析视角。奥图尔认为如果多个组织参与政策执行，那么组织间关系将在很大程度上将影响政策执行的成效，并强调资源的多寡是组织间政策执行成功与否的关键因素[0]；戈金等人提出了“沟通模型”，将州政府看作是政策执行的因变量，州政府的政策执行被看作是联邦政府和地方政府所提供的激励和约束的产物[1]；戈兰萨蒙政策执行网络是围绕执行问题而形成的网络形式，这些执行问题要先于政策执行被解决[]。三是制度分析视角。奥斯特罗姆提出了制度分析与发展的理论框架，用“行动舞台”来比喻政策执行，行动情景和行动者构成了这个“行动舞台”的主要变量[3]；奥图尔提出制度分析与发展框架的操作层面、集体选择层面以及宪政层面，并融入实际经验中分析[4]；米提尼克和贝克奥夫还构建了一种关系激励模型，将政策执行理解为一种试图建立激励关系或实现激励关系系统的随时间而演变的活动[5]。总体来看，组织学视角从组织理论中借鉴相关概念、分析框架来理解政策执行组织内部活动是如何影响政策执行过程和结果的，制度分析视角提出要依靠制度对采取某种行为施加约束，网络分析视角表明政策执行是政府与非政府组织与个人之间的互动过程，仅仅依靠政府难以保证政策效果的实现，但对非政府的研究明显不足。

与国外相比，我国关于政策执行主要是围绕中央政策执行来探讨。丁煌从制度分析视角对导致我国现阶段政策执行阻滞的主要制度缺陷及其作用方式进行了剖析[6]；莫勇波从制度创新视角研究如何提升地方政府的政策执行力[7]；龚虹波从“结构-行为”互动视角，将政策执行结构作为自变量、政策执行过程作为中间变量、政策执行结果作为因变量，来考察公共政策执行中的三者之间关系[8]；贺东航、孔繁森认为从政策制定到执行存在着一定的层级距离导致偏差，为防止政策执行的“碎片化”，提出“高位推动-层级性治理-多属性”新视角[9]；周雪光、练宏从控制权的视角来解读中央政府、中间政府、基层政府迥然不同的治理模式及相应的政府行为[30]；陈家建等从组织结构角度，认为高度分化的科层结构产生了政策与科层组织之间的摩擦，降低了政策的执行力，从而导致政策被废止或执行走样[31]。纵观国内外研究，中国学者对政策执行的研究借鉴了国外的制度分析、组织学、网络分析这三大视角，而后逐渐将中国一些本土特征纳入。然而，国内大部分研究仍未能完全将政府和非政府力量结合起来，相对忽视了非政府力量对政策执行的影响。而现实显示我国政策执行的实践已经从政府单一主体转变为多元共治，因此，政策执行的研究理应将非政府力量纳入进来。

动员指“社会行动主体针对人群中的某个亚群体创造共识的活动”[3]，而社会动员指“在宏观层面可被视为一种广泛的现代化标志：分散各地，饱受传统力量浸润，且对政治事务一度淡然漠视的民众，加入到复杂的现代社会，实质性地参与群众政治。在微观层面，社会动员是集结众人来完成某一行动的努力，这一行动使每一位参与者都要付出一定的净成本，以及节能、回收等可持续性的环保行为”[33]。不同学者结合自己的研究领域，对社会动员的内涵做了具体定义，“社区动员是一种能有效调动社区内外资源，并促使社区成员在价值观、态度与期望等情感方面发生改变，进而由情感产生持续的具体的社区参与行动的方式”[34]，“社会动员是组织群众、发动群众的过程，是人类社会一种常见的社会和政治现象”[35]。社会动员分对政府内部力量的动员和外部社会力量的自发动员，而大多学者较为